2002年@@8月@@，中@@共中@@央办公厅@@、国务院办公厅下发了在@@我国@@信息化发展史上@@具有历史意义的@@中@@办发@@[2002]17号文件@@《国家信息化领导小组关于我国电子政务@@建设@@指导意见@@》，文件指出@@@@，要把电子政务@@建设@@作为@@今后一@@个时期我国信息化工作的@@重点@@，政府@@先行@@，带动国民经济和@@社会发展信息化@@。
在@@各地区@@@@、各部门不断探索和@@艰苦实践的@@基础上@@@@，2006年@@3月@@，国家信息化领导小组下发了国信@@[2006]2号文件@@《国家电子政务@@总体框架@@》。曾培炎副总理指出@@@@：该文件使我国从战略高度明确电子政务@@发展的@@思路@@、目标和@@重点@@，为@@“十一@@五@@@@”期间的@@电子政务@@建设@@打下了重要基础@@，是国家电子政务@@的@@骨架@@。可以毫不夸大地论断@@，对@@《国家电子政务@@总体框架@@》文件精神理解的@@程度和@@贯彻落实的@@力度将决定我国@@“十一@@五@@@@”期间电子政务@@@@建设@@的@@绩效与成败@@。深入思考@@，特别是从近五@@年@@来的@@教训和@@挫折中@@总结和@@汲取经验@@，是深入领会和@@贯彻执行@@《国家电子政务@@总体框架@@》文件精神的@@重要一@@环@@。
毋庸讳言@@， 17号文件@@所下达的@@一@@些建设@@任务@@没有能够按时完成@@@@，如电子政务@@网络建设@@即@@是一@@例@@。是不是我们没有条件完成@@文件所下达的@@网络建设@@任务@@@@？答案是否定的@@@@。早在@@@@2000年@@以前@@，原国家计委即@@建成了覆盖全国副省级的@@@@“纵向网@@”并得到了很好的@@应用@@@@；国务院办公厅也成功地组建了覆盖全国副省级地方政府@@和@@国务院各部门的@@@@@@“全国政府@@系统@@专网@@@@”并应用@@至今@@；海关总署@@、公安部@@、新华社等部门则更早地建立了覆盖全国@@、功能复杂的@@业务网@@络@@。是什么原因使电子政务@@网络建设@@步履维艰@@？有人简单地将原因归结为@@管理体制问题@@@@。除此之外@@，还有什么值得深入步履艰难思考的@@问题@@吗@@？辨析原因@@，找出对@@策@@，才可能在@@@@“十一@@五@@@@”期间的@@网络建设@@中@@取得跨越式的@@进展@@。因为@@@@，五@@年@@来的@@实践已经给予了充分的@@启示@@。
一@@、网络性质界定@@无法回避@@@@
17号文件@@下发后@@，网络建设@@立即@@引起广泛争议@@。争议的@@焦点是@@：“内网@@”和@@“外网@@”如何界定和@@划分@@？如何处理@@“内网@@”在@@副省级政府@@网络向下延伸时的@@@@“物理隔离@@”问题@@。近五@@年@@的@@实践反复证明@@，网络建设@@的@@重要理念@@——“网络性质界定@@”无法回避@@，避开网络性质去搞网络规划@@和@@建设@@是行不通的@@@@。网络具有性质吗@@？电子政务@@网络的@@性质如何界定@@？由于@@17号文件@@在@@@@“内网@@”和@@“外网@@”的@@描述上@@没有明确的@@定义@@，即@@没有明确说明其本质特征@@，才引发了长期的@@争论@@，造成了建设@@指导思想上@@的@@混乱@@。
在@@我国@@，信息系统@@被划分为@@涉密@@信息系统@@@@与非涉密@@信息系统@@@@两大类@@。这里的@@@@“涉密@@”是指涉及国家秘密@@，做出这一@@界定的@@是国家保密局@@。网络是信息系统@@的@@重要组成部分@@，涉密@@信息系统@@@@当然应包括网络@@。由于@@保守国家秘密的@@需要@@，国家保密局对@@@@涉密@@信息系统@@@@使用@@的@@网络有明确的@@技术与管理要求@@，使其能够在@@运行中@@确保国家秘密@@。
在@@实际的@@电子政务@@网络中@@@@，政务和@@政务信息运行其上@@@@。从信息安全保密的@@角度出发@@，毫无疑问@@，是否涉及国家秘密是政务与信息最突出@@、最重要的@@标志性和@@特征性的@@性质@@。因此@@，电子政务@@网络建设@@不可能回避该网络上@@运行的@@政务与信息是否涉及国家秘密这一@@重大原则问题@@@@。网络的@@性质正是由运行于其上@@的@@政务的@@性质和@@政务信息的@@性质决定的@@@@。政务和@@政务信息是否涉及国家秘密将决定支撑其运行的@@网络性质@@、建设@@理念@@、运维模式与管理体制@@。
有一@@种观点@@认为@@@@，网络必须按业务划分@@，而不能按密级@@（即@@是否涉及国家秘密@@）来划分@@。这种观点@@看似有理@@，但五@@年@@来的@@实践已经充分证明其并不正确@@。首先@@，17号文件@@明确了跨党委@@、人大@@、政府@@、政协@@等大系统@@的@@@@“内网@@”建设@@任务@@，这些大系统@@各有各的@@业务@@，网络必须按业务划分@@岂不与此相悖@@？其二@@@@，事实是@@，建设@@和@@管理@@一@@个网络从来就不是只为@@某种业务服务@@，而是为@@一@@定范围内的@@一@@批相同性质的@@业务服务@@。除了按是否涉及国家秘密来界定这些业务外@@，还能有什么判定标准能够简明清晰地决定它们是否运行于同一@@个网络上@@呢@@？其三@@@@，同种业务就能运行在@@同一@@个网络上@@吗@@？很明显@@，涉及国家秘密的@@与非涉及国家秘密的@@同种业务@@、信息是不可能运行于同一@@网络上@@的@@@@。因为@@@@，非涉密@@信息系统@@@@所在@@网络可以与国际互联@@网逻辑联接@@，而涉密@@信息系统@@@@的@@却绝不可以@@，对@@此国家保密局早有明文规定@@。即@@使在@@涉密@@信息系统@@@@中@@@@，完全相同的@@业务也必须受到密级的@@制约@@。例如@@，绝密文档与机密级@@（含@@）以下的@@文档管理系统@@在@@管理要求上@@差异巨大@@。国家保密局对@@@@绝密信息系统@@出台了明确的@@建设@@@@@@、运行和@@管理标准@@，对@@其网络环境@@、网线种类@@、交换机接口@@、网络布线规范@@、服务器防电磁辐射及数据存储方式@@、身份验证方法等都有着严格的@@@@、强制性的@@规定@@。国家密码主管部门亦有相应规定@@。因此@@，绝密信息系统@@不能运行于只符合机密级系统@@运行的@@网络中@@@@。
总之@@，如果不按是否涉及国家秘密来界定网络@@，我们建立的@@@@“内网@@”、“业务网@@”、“核心网@@”、“骨干网@@”、“专网@@”、“外网@@”等林林总总@@、各具定义的@@网络如何能够弄得明白@@？如何得到有效整合@@？它们能够回避运行其上@@的@@政务与信息是按密级划分@@，并有运行环境要求这一@@铁的@@事实吗@@？它们能够回避保守国家秘密这一@@重大原则问题@@吗@@？
更为@@重要的@@是@@，为@@了贯彻@@《中@@华人民共和@@国保守国家秘密法@@》，作为@@护法机关的@@国家保密局@@，其工作职能和@@制定的@@法律法规@@、工作制度@@、标准规范等都是针对@@涉及国家秘密的@@各个政务领域@@。对@@政府@@信息化而言@@，国家保密局对@@@@“涉密@@信息系统@@@@”的@@建设@@@@、管理具有法定的@@监管和@@指导职能@@，制定了一@@系列行政法规@@、工作制度@@和@@标准规范@@。电子政务@@“内网@@”没有明确被界定为@@涉密@@信息系统@@@@网络@@，不但造成了国家保密局对@@@@这一@@覆盖全国的@@跨大系统@@网络建设@@的@@协调@@、指导和@@管理职能被边缘化和@@大大弱化@@，还使该网络建设@@失去了从信息安全保密专业角度出发的@@战略性@@、全局性@@、长远性和@@可持续性的@@规划@@@@、设计@@、建设@@和@@管理@@。
让我们设想一@@下@@，如果明确了@@“内网@@”是涉及国家秘密的@@网络@@，这项建设@@该是何等清晰明朗@@。对@@于涉及国家秘密的@@政务及信息@@，将其运行在@@@@“内网@@”上@@，各地区@@、各部门的@@@@“内网@@”则按照@@国家保密局的@@要求建设@@和@@管理@@@@，按照@@共享的@@要求互联@@互通@@，但必须与国际互联@@网实行@@“物理隔离@@”；对@@于非涉及国家秘密的@@政务与信息@@，就将其运行在@@@@@@“外网@@”上@@，可按业务要求和@@信息@@（包括敏感信息@@）安全要求开展建设@@和@@管理@@@@，按照@@共享的@@要求实现互联@@互通@@，且无需与国际互联@@网@@“物理隔离@@”，因为@@@@国家没有这样的@@规定@@；对@@于弄不清政务与信息是否涉及国家秘密的@@@@，可以要求国家保密局予以甄别@@，再决定运行于何种网络之上@@@@；国家保密局将责无旁贷地从保守国家秘密的@@国家最高利益出发@@，履行对@@电子政务@@@@“内网@@”建设@@的@@管理职责@@。
回避了网络性质界定@@@@，不能不说@@是@@“十五@@@@”期间电子政务@@@@“内网@@”建设@@失去完成@@任务的@@机会的@@一@@个重要原因@@。
二@@、重视主管部门文件的@@行政作用@@与管理力度@@
按照@@17号文件@@的@@要求@@，中@@央电子政务@@@@“内网@@”向下只建到副省级以上@@的@@地方政府@@@@，且要与这些政府@@及向下级政府@@的@@网络实行@@“物理隔离@@”。文件下发后即@@引起争议@@，因为@@@@，这一@@要求既不符合多年@@来政府@@信息化建设@@的@@实践@@，也极难于操作@@，且操作后的@@效果不佳@@。所幸的@@是@@，国家最高信息安全保密主管部门@@——中@@央保密委员会@@，在@@17号文件@@下发后@@的@@两个月@@零四@@天即@@下发了中@@保委@@[2002]4号文件@@，明确规定@@：“在@@电子政务@@建设@@中@@@@，政务内网@@要严格按照@@涉密@@信息网络的@@要求建设@@和@@审批@@”。该文件明确了两件事@@：一@@是中@@央电子政务@@@@@@“内网@@”是涉密@@信息网络@@，为@@其明确了性质@@；二@@是@@“内网@@”必须按照@@涉密@@信息网络的@@要求建设@@和@@审批@@，明确了涉密@@管理的@@主管部门是国家保密局@@。这实质上@@是国家信息安全保密主管部门针对@@@@17号文件@@做出的@@有关技术与管理方面的@@解释和@@补充规定@@。
如果按照@@@@4号文件@@执行@@，一@@切问题@@都将迎刃而解@@。既然中@@央电子政务@@@@@@“内网@@”的@@性质已经明确界定为@@涉密@@信息网络@@，那么各副省级以上@@的@@地方政府@@向下建设@@的@@网络只要也是涉密@@信息网络@@@@，采用@@@@“逻辑隔离@@”互联@@，并在@@全网范围与国际互联@@网@@“物理隔离@@”，将完全符合国家保密局相关管理规定@@。极为@@重要的@@制度观念是@@，在@@涉及信息安全@@、保密等问题@@上@@@@，国家有关主管部门具有特定职能@@，其制定的@@相关文件和@@规定应比行政文件乃至领导同志的@@指示@@、批示等具有更强的@@行政效力@@。令人遗憾的@@是@@，这一@@重要的@@制度理念没有受到普遍重视@@，致使中@@央保密委员会@@@@[2002]4号文件@@没有发挥其应有的@@作用@@@@。对@@中@@央@@17号文件@@，应将其作为@@建设@@的@@指南@@，而不是教条@@。以高度的@@政治责任感@@，有所创新@@，有所突破@@，排除万难@@，完成@@17号文件@@下达的@@建设@@@@任务@@才是电子政务@@管理者应尽的@@职责@@。
三@@、必须以应用@@引导和@@制约网络建设@@@@
《国家电子政务@@总体框架@@》指出@@：服务是宗旨@@，应用@@是关键@@，信息资源开发利用@@是主线@@，基础设施是支撑等@@，指明了网络的@@支撑作用@@@@。但通常的@@观点@@认为@@@@，应当先搞好网络规划@@和@@建设@@@@，就像@@“要想富@@，先修路@@”那样@@，要先搞好电子政务@@@@“统一@@网络平台@@@@”建设@@，网络常常被列为@@独立的@@建设@@@@项目@@。五@@年@@来的@@实践说明@@，这种建设@@思路值得商榷@@。把网络比成公路的@@类比并不科学@@。不争的@@事实是@@@@，网络上@@没有应用@@就不能说网络建设@@成功@@，网络的@@唯一@@作用@@是支撑应用@@服务@@。因此@@，网络规划@@的@@出发点和@@归宿是对@@应用@@的@@需求做出合理的@@@@、可行的@@@@、可靠的@@@@、可扩展的@@支撑@@。
实践证明@@，在@@电子政务@@网络建设@@中@@@@，以下两点值得特别关注@@：
⒈网络规划@@的@@实质是政务@@应用@@规划@@@@@@
既然网络唯一@@的@@作用@@是为@@应用@@服务@@，则相关信息主管部门必须首先@@认真负责地做出切实可行的@@@@政务应用@@规划@@@@@@，才能据此做出与之相适应@@、能为@@其可靠服务并协同发展的@@网络规划@@@@。时下众多网络建设@@绩效不理想@@，应用@@不足是主要原因@@。
一@@是必须更加深刻地理解@@“电子政务@@”的@@“实质是政务@@、电子是手段@@”这一@@重要理念@@。没有对@@政务做出明确的@@电子化规划@@@@，不能称之为@@电子政务@@规划@@@@。政务是具体的@@@@，每个政府@@机构都有其特定职能和@@特定业务@@，忽视对@@具体政务做出尽可能详尽的@@应用@@规划@@@@@@@@，往往使规划@@失去针对@@性@@，似乎可以用@@到任何政府@@或机构@@。在@@这种政务应用@@需求不清的@@所谓@@“应用@@规划@@@@”（被称为@@@@‘标签@@式@@’的@@应用@@规划@@@@@@）中@@，技术与产品成为@@主角@@，恰似企业的@@技术手册或产品说明书@@。由于@@缺乏明确@@、可操作的@@政务应用@@目标@@，很难切合政府@@机构的@@实际@@，难免流于形式@@、难于实施@@，贻误了宝贵的@@建设@@@@时机@@。
二@@是@@忽视政务应用@@规划@@@@必然导致建成的@@网络因缺少应用@@而无法发挥成效@@。事实上@@@@，网络建设@@比政务应用@@系统@@建设@@要容易得多@@。建设@@基于工业产品的@@网络主要是花钱的@@问题@@@@，钱可以买来网络@@；政务应用@@系统@@则不然@@，没有政府@@业务与信息技术的@@完美结合@@，得到实用@@的@@政务应用@@系统@@是不可想象的@@@@，没有真正被公务员接受和@@长期使用@@@@，政务应用@@系统@@就不能算是成功@@。政务应用@@系统@@更多@@地是@@“用@@”出来的@@@@，是靠应用@@驱动和@@发展的@@@@。所以@@，只有将政务应用@@规划@@@@和@@建设@@放在@@首位@@，网络才有建设@@@@、运行的@@理由和@@价值@@，才有支撑的@@对@@象@@。
⒉政务应用@@规划@@@@应当作为@@网络规划@@的@@制约条件@@
忽视政务应用@@规划@@@@的@@另一@@个问题@@是@@，极易诱发网络建设@@的@@盲目性@@。一@@旦在@@电子政务@@建设@@中@@@@没有了明确的@@@@、真正准备实施的@@政务应用@@规划@@@@@@，技术先进@@性往往成为@@盲目追求的@@目标@@，造成建设@@成本飚升与失控@@。由此引发两大恶果@@，要么由于@@规划@@的@@投资额巨大使政府@@财@@政难于支持@@，使原本可以开展的@@建设@@@@大大延误@@，甚至停滞@@；要么因为@@@@投入巨资建立的@@网络应用@@不足@@，绩效不佳@@，既影响自身下一@@步发展@@，又成为@@失败的@@样板和@@反面教材@@，影响到周边@@。可以看到@@，许多已经建成的@@政务网络@@，技术先进@@得甚至远远超过了美国和@@日本等发达国家的@@政府@@网络@@，但其上@@运行的@@政务应用@@却少得可怜@@，这种情况着实令人汗颜@@。事实上@@@@，同时代技术的@@先进性更多@@地体现在@@为@@满足不同服务对@@象的@@特定需求上@@@@，而不是简单地体现在@@性能指标上@@@@。我国建立的@@一@@些电子政务@@网络@@，甚至使用@@电信干线传输上@@使用@@的@@密集波分复用@@@@（DWDM）设备组网@@，带宽超过@@2G，光交换甚至用@@到桌面系统@@@@。然而完备的@@视频会议系统@@只需要不足@@1M的@@带宽@@，ADSL所支持的@@@@“宽带@@”接入已经可以支持包括视频在@@内的@@大部分多媒体应用@@@@。可见@@，只有紧紧把握好政务应用@@规划@@@@@@，以满足政务应用@@需求为@@原则@@，我们才有可能高质量@@、高效率@@、低成本地建设@@好电子政务@@网络@@，加快国家电子政务@@进程@@。
不能不说@@，正是那些缺乏明确的@@政务应用@@规划@@@@@@，以技术驱动@@，动辄需要数亿元@@、十数亿元巨额投资@@，脱离实际需求的@@网络规划@@方案@@，延误了电子政务@@网络的@@建设@@@@进程@@。
四@@、做好网络建设@@的@@顶层设计@@@@
建立跨党委@@、人大@@、政府@@、政协@@、高法@@、高检等大系统@@的@@互联@@互通@@、信息共享网络是我国电子政务@@建设@@的@@明确目标@@。实践表明@@，开展这项建设@@必须首先@@做出顶层设计@@@@。对@@于电子政务@@网络规划@@@@，重要的@@不是网络的@@结构和@@所采用@@@@的@@网络技术与设备性能@@，而是技术与管理上@@的@@标准与规范@@，如接入的@@标准与运行管理制度等@@。在@@技术标准上@@@@，采用@@@@国际互联@@网标准是唯一@@的@@选择@@。国际互联@@网标准不要求统一@@的@@网络结构@@，也不限定组网设备@@。对@@各地方@@、各部门而言@@，网络技术与设备应以满足应用@@需求@@，具有普适性为@@基本原则@@。地域差异@@、经济发展状况@@、信息化发展阶段将导致建设@@@@、使用@@和@@管理上@@的@@差异@@。这些都要求必须将实用@@性@@、可行性@@、可靠性和@@可管理性放在@@首位@@，而不是将技术的@@先进性放在@@首位@@。所以@@，对@@电子政务@@网络@@，特别是跨大系统@@@@、跨部门的@@全国性的@@网络建设@@@@，在@@技术细节@@、产品性能上@@做出规划@@并不重要@@，不是顶层设计@@该做的@@工作@@。电子政务@@网络顶层设计@@的@@首要任务是什么@@？实践告诉我们是@@IP规划@@。这是必须由负责组网的@@政府@@机构协调各方@@，共同制定的@@最重要的@@顶层规划@@@@，是国家电子政务@@最重要的@@顶层设计@@之一@@@@。IP规划@@的@@水准直接决定了共享网络日后的@@发展前景@@。IP规划@@是为@@了解决跨大系统@@@@、跨地方@@、跨部门的@@那些需要实现信息共享的@@设备在@@网络中@@的@@地址的@@设定规则@@。据此方可实现这些设备的@@互联@@互通和@@信息共享@@。如果国家电子政务@@网络的@@@@IP规划@@能够早些出台@@，遵照该规划@@接入网络@@——不论是局域网还是广域网@@，亦不论网络结构各异的@@各种设备@@，都将能够自动实现互联@@互通@@；反之@@，就是接入同一@@局域网@@，也难于实现互联@@互通@@。更为@@重要的@@是@@，IP规划@@的@@完成@@@@，意味着互联@@互通接入规范的@@完成@@@@，加上@@政务应用@@规划@@@@@@、安全保密规定与管理规范等@@，网络在@@理论上@@已经建立@@。只要各大系统@@都有设备@@，哪怕是很少量的@@设备@@，据此实现了互联@@互通@@，哪怕只有一@@项应用@@投入实际运行并被可靠地管理@@，即@@意味着该网络已经建成@@。至于网络的@@规模和@@带宽并不是网络是否建成的@@标志@@。网络规模的@@扩展和@@性能提升必须完全由应用@@来确定@@，这只是网络的@@发展问题@@@@。没有做出电子政务@@网络@@IP规划@@，则意味着这项建设@@没有迈出关键的@@第一@@步@@。
没有将注意力锁定在@@电子政务@@网络最重要的@@顶层设计@@@@，即@@IP规划@@上@@@@，是失去完成@@任务机会的@@另一@@个重要原因@@。
五@@、对@@网络建设@@管理模式@@的@@思辨@@
在@@电子政务@@网络建设@@中@@@@，建设@@和@@管理@@模式亦极为@@重要@@，它直接关乎投资规模@@、运行成本和@@管理水平@@，关系到绩效评估和@@网络建设@@的@@成败@@。通过对@@网络建设@@现状仔细进行分析@@，可以寻找出符合我国国情的@@科学合理的@@建设@@@@模式@@。
⒈电子政务@@网络的@@建设@@@@管理模式@@@@
纵观这些年@@的@@网络建设@@@@，可以看到@@大致如下的@@几种建设@@模式@@：
——彻底自建式@@：这种建设@@模式@@，从挖沟埋光缆@@、自购网络设备到运行和@@管理等全部由政府@@承担@@。敷设了多少公里光缆@@，拥有几百兆@@、几千兆带宽@@，常常作为@@建设@@成就加以宣传@@。
——租用@@光纤式@@：也可称为@@部分自建式@@，租用@@裸光纤是其主要特点@@。有两种形式@@，一@@种是只租用@@裸光纤@@，网络设备全部自购自管@@；另一@@种则同时租用@@部分网络设备@@。
——外包式@@：由政府@@外包给电信运营商组网和@@管理@@，通过付租金偿付电信的@@组网投资@@，电信运营商进驻政府@@机关办公@@。这种方式的@@新发展是@@，政府@@机关内的@@局域网也纳入外包@@，由一@@家电信运营商负责@@，政府@@将包括电话在@@内的@@所有电信费用@@全部付给这家电信运营商@@。
——租用@@带宽式@@：租用@@电信带宽@@，自购端接设备@@，自主网管@@，电信运营商提供基础网络服务@@。
第一@@种建设@@模式完全不可取@@，已经销声匿迹@@。
第二@@种模式由于@@租用@@裸光纤@@，为@@发挥其性能@@，购买或租用@@高性能@@、超高性能的@@网络设备就不可避免@@，导致了网络建设@@的@@高成本@@。数千万@@元@@、上@@亿元的@@网络建设@@屡见不鲜@@，应用@@成效不理想是这类网络的@@通病@@。但是@@，仔细分析就不难发现它还存在@@致命弱点@@，即@@缺少电信级的@@专业化管理和@@设备安全可靠运行的@@环境@@。从理论上@@讲@@，由非电信专业人员管理@@、按非电信标准建设@@的@@网络@@，不可能长期@@、稳定地履行电子政务@@网络的@@职能@@，在@@突发事件和@@应急管理中@@的@@风险更大@@。例如@@，租用@@光纤如何解决路由冗余问题@@@@？即@@使租用@@多条裸光纤@@，仍不能说达到了电信运营级的@@高可靠性标准@@。更不用@@说必将进一@@步加大行政成本@@。
第三@@种模式在@@网络管理上@@没有问题@@@@，但往往要求电信运营商建立光纤高速网@@，仍没有解决租用@@费用@@高昂@@、成本过大的@@问题@@@@。由于@@网管也由电信负责@@，存在@@信息安全管理@@，特别是存在@@着涉及国家秘密的@@信息安全管理是否符合政府@@管理制度的@@问题@@@@。
第四@@种模式根据应用@@需求租用@@网络带宽@@，自购网络设备与所租用@@的@@带宽@@相符@@，使投资趋向合理@@。自主网管@@能够保证信息安全管理符合政府@@管理制度要求@@。基础网络服务由电信运营商提供@@，确保了全网的@@专业化管理@@，满足高可靠性@@、可用@@性要求@@。但这种模式的@@缺点是@@，当应用@@需求增加时@@，部分网络设备需要升级@@，需要再投资和@@再培训@@，且各地的@@网管水平不平衡@@，不可能达到电信级专业化的@@管理水平@@。
⒉最佳电子政务@@网络建@@、管模式初探@@
结合第三@@种和@@第四@@种模式@@，可以看到@@存在@@@@“电信整体外包@@，按需租用@@带宽@@，自主虚拟网管@@”的@@新型建@@设管理模式@@@@。电子政务@@是惠及全民@@的@@社会工程@@，国家电信基础设施必然是电子政务@@的@@基础设施@@。从这个意义上@@讲@@，电子政务@@网络已经就绪@@，新型建@@、管模式是@@：采用@@@@国际上@@@@IT服务管理标准@@（ISO20000），由电信运营商整体外包电子政务@@网络@@，向政府@@提供满足需要的@@@@、可靠的@@@@网络接入服务@@；政府@@只按所使用@@的@@网络带宽租用@@服务@@，对@@于网络接入设备@@，既可以采用@@@@单独租用@@@@，也可以纳入租用@@带宽方式一@@并按月@@付费@@；为@@了确保电子政务@@信息安全符合政府@@管理制度要求@@，政府@@建立虚拟网管@@，并与电信运营商协同共管@@。此模式的@@最大好处是@@，政府@@机构不再购买和@@管理网络设备@@，而是购买电信运营商提供的@@网络服务@@。这将大大降低电子政务@@网络建@@、管的@@行政成本@@，网络运行成本亦完全与政务应用@@联系在@@一@@起@@，符合建设@@节约型政府@@和@@高效@@、低成本电子政务@@的@@要求@@；网络运行管理完全符合电信级的@@专业化管理标准@@，与电子政务@@的@@需求相符@@；网络管理符合政府@@信息管理制度的@@要求@@，能够确保信息安全@@；政府@@将主要精力集中@@于服务体系@@、应用@@系统@@及信息资源建设@@@@，可大大加速电子政务@@进程@@。
可喜的@@是@@，在@@国家信息化领导小组和@@国务院信息化工作办公室的@@领导下@@，我国电子政务@@网络建设@@勇于创新@@，正在@@不断取得新的@@进展@@。
六@@、树立以管理创新和@@降低行政成本@@为@@核心理念的@@绩效观@@
温家宝总理在@@@@2007年@@政府@@工作报告的@@第六@@部分@@：“加强政府@@自身改革和@@建设@@@@”中@@指出@@@@，要加快电子政务@@为@@政府@@转变职能和@@改进政府@@管理@@服务@@；同时也指出@@@@，行政机关存在@@铺张浪费@@，要努力降低行政成本@@等问题@@@@。在@@电子政务@@建设@@中@@@@是否存在@@类似问题@@值得探讨@@。
出于观念上@@@@、经验上@@和@@管理体制及投资体制等方面的@@原因@@，强调技术先进@@性@@，要达到@@“多少多少年@@不落后@@”等认识@@，造成了不少投资巨大@@、应用@@不多@@、绩效很差的@@@@“豪华型@@”电子政务@@项目@@。按照@@信息领域人所共知的@@@@“摩尔定律@@”，时至今日@@，电子政务@@的@@投资门槛儿应当更低@@，更有利于电子政务@@的@@普及和@@发展@@。但数百万@@、数千万@@、甚至数十亿元的@@电子政务@@项目@@仍屡见不鲜@@，反而影响@@、甚至阻碍了电子政务@@的@@健康发展@@。不少这类项目方案源于企业@@，甚至受到一@@些专家追捧@@，广为@@流传@@，大大增加了政府@@的@@财@@政负担@@。例如@@，以信息安全和@@可靠性为@@由@@，几乎所有的@@电子政务@@应用@@都被设计@@成@@“零故障@@”系统@@；几乎所有的@@设备都采用@@@@@@“双机热备@@”，成了超@@“零故障@@”系统@@。但是@@，对@@于绝大多数政府@@机构@@，既有双休日@@，又有设备维护时间@@，何需@@“零故障@@”配置@@？当前@@，企业级设备的@@可靠性已经达到惊人程度@@。如国产华为@@全系列交换机产品的@@@@MTBF（平均无故障时间@@）普遍超过十年@@@@，单机@@+备件@@，最多增购一@@台备份机已可完全满足政府@@机构的@@要求@@。这种不计行政成本的@@建设@@@@大大降低了电子政务@@的@@绩效@@。
转变观念很有必要@@。什么是电子政务@@绩效@@？简言之就是效能与行政成本之比@@。电子政务@@的@@效能主要体现在@@政务应用@@的@@成效@@、信息资源规模和@@利用@@率@@、人民群众的@@满意度@@、节约和@@降低的@@行政成本等@@，可量化为@@绩效的@@分子@@；电子政务@@建设@@与管理中@@的@@人@@、财@@、物的@@投入@@，即@@电子政务@@建设@@和@@管理@@所付出的@@行政成本@@，可量化为@@分母@@，分母越大则绩效越差@@。什么是先进的@@电子政务@@@@？只有绩效好的@@电子政务@@才是先进的@@电子政务@@@@。“技术先进@@”的@@电子政务@@并不意味着是先进的@@电子政务@@@@。因为@@@@，为@@达到@@“技术先进@@”，往往需要增加行政成本@@，这就降低了绩效@@。绩效好的@@电子政务@@往往采用@@@@@@“适当的@@@@”技术并通过集成创新实现高效率@@@@、低成本的@@电子政务@@@@。电子政务@@的@@重要作用@@之一@@就是要降低行政成本@@@@，必须以降低行政成本@@作为@@电子政务@@建设@@的@@重要驱动力@@。
因此@@，在@@电子政务@@网络建设@@中@@@@，应注意以下几点@@：
⑴ 对@@绝大多数政府@@机构而言@@，网络不宜作为@@游离于政务应用@@之外的@@独立建设@@项目@@。必须切实做好政务应用@@规划@@@@@@。政务应用@@建设@@不但不能滞后于网络建设@@@@，而且必须超前@@，因为@@@@应用@@系统@@的@@开发周期比网络建设@@周期要长得多@@。这是提高网络建设@@绩效的@@重要一@@环@@。
⑵ 在@@网络的@@折旧期内@@，没有应用@@的@@网络就是失败的@@网络@@；应用@@不足的@@网络就是浪费的@@网络@@，超过应用@@需求的@@网络投入只能完全体现为@@绩效的@@分母@@；只有满足应用@@要求@@，同时花钱最少的@@网络才是最先进的@@@@、高绩效的@@网络@@。因此@@，应当以网络能够支撑服务@@、应用@@和@@信息资源开发利用@@等@@《国家电子政务@@总体框架@@》中@@的@@重要部分为@@建设@@和@@管理@@的@@约束尺度@@，尽量减少在@@网络上@@的@@不必要投入@@。
⑶ 只有通过政府@@管理创新@@，才能带来结构性的@@提高行政效率@@和@@降低行政成本@@@@。树立以管理创新和@@降低行政成本@@为@@核心理念的@@绩效观@@是@@“十一@@五@@@@”期间电子政务@@@@建设@@的@@迫切需要@@。深入探索符合电子政务@@@@“以人为@@本@@、惠及全民@@”这一@@宏大社会工程所要求的@@高绩效的@@电子政务@@网络建设@@@@、管理模式@@，在@@实践中@@更好地支撑我国电子政务@@实现@@“提高行政效率@@，降低行政成本@@，改进政府@@管理@@，方便人民群众@@”的@@伟大目标@@。
