2017年@@9月@@26日@@，中国政法大学法治政府@@@@研究院和@@社会科学文献出版社共同发布了@@《法治政府@@@@蓝皮书@@：中国法治政府@@@@评估报告@@@@（2017）》（以下简称@@《报告@@》）。
法治政府@@@@蓝皮书@@：中国法治政府@@@@评估报告@@@@（2017）
法治政府@@@@建设区域发展不平衡的状况亟待重视@@
自@@2013年@@中国政法大学法治政府@@@@研究院启动中国地方法治政府@@@@评估项目至今已有@@五年@@@@。总结五年@@的评估情况@@，地方法治政府@@@@水平不断提升@@，但是区域法治发展不平衡的状况需要引起高度关注@@@@。
1.地方法治政府@@@@建设的总体水平持续进步@@，但仍在@@低位徘徊@@
在@@2014年@@，被评估城市的平均得分@@为@@597.01分@@，平均得分@@率为@@59.7%；在@@2015年@@，被评估城市的平均得分@@为@@617.36分@@，平均得分@@率为@@61.74%，上升@@2.04%。2016年@@被评估城市的平均得分@@为@@@@663.07分@@，平均得分@@率为@@66.31%，较之@@2015年@@上升@@@@4.57%。2017年@@被评估城市的平均得分@@为@@@@687.22分@@，平均得分@@率为@@68.72%，较之@@2016年@@上升@@@@2.41%。被评估城市得分@@率逐年@@上升@@@@的趋势非常明显@@，但在@@@@2017年@@呈现增速放缓的态势@@。
从@@各个@@分@@数段的统计情况看@@，低分@@城市正在@@逐渐减少@@，及格的城市数量则不断增多@@。2014年@@有@@@@46个@@城市及格@@，2015年@@有@@@@62个@@城市及格@@，2016年@@有@@@@88个@@城市及格@@，及格率已经达到@@@@8成以上@@。2017年@@有@@@@93个@@城市达到@@及格线@@，7个@@不及格的城市分@@别为@@：拉萨@@、喀什@@、绥化@@、商丘@@、大同@@、乌鲁木齐和@@周口@@。
2.全国出现一批法治政府@@@@建设典范城市@@
自@@2014年@@至今的评估中@@，排名始终在@@前二十名的城市有@@@@10个@@，分@@别是北京@@、上海@@、广州@@、深圳@@、杭州@@、南京@@、合肥@@、厦门@@、长沙@@、成都@@。这些城市法治政府@@@@建设的制度体系相对完备@@，政府@@决策相对规范@@，法律实施效果较好@@，行政复议和@@行政诉讼运行良好@@，在@@法治政府@@@@建设方面具有@@典范意义@@。
3.法治政府@@@@建设落后地区需要@@“弯道超车@@”
自@@2014年@@至今的评估中@@，排名始终在@@后二十名的城市有@@@@6个@@，分@@别是拉萨@@@@、喀什@@、绥化@@、商丘@@、新乡@@、曲靖@@。在@@全国法治政府@@@@建设不断进步的大背景下@@，部分@@地区法治政府@@@@建设相对落后的状况需要引起高度关注@@@@，避免法治示范地区和@@落后地区之间的差距不断加大@@。落后地区应当积极转变发展理念@@，寻找加快法治发展的突破口@@，通过法治环境的提升进一步优化经济社会发展环境@@，实现@@“弯道超车@@”。
4.城市群间差异明显@@，珠三角@@、长三角@@城市群得分@@相对较高@@
随着经济社会的发展@@，以城市群为标志的区域划分@@更为突出@@。在@@哈长@@、京津冀@@、长三角@@、珠三角@@、长江中游@@、中原@@、成渝七个@@国家级城市群或经济区中@@，无论是最高分@@@@、最低分@@还是平均分@@@@，珠三角@@区域和@@长三角@@区域的综合表现最为优异@@，说明珠三角@@和@@长三角@@城市群法治政府@@@@建设的整体水平略高于其他城市群@@。哈长城市群和@@中原@@城市群的最高分@@@@、最低分@@以及平均分@@普遍低于其他城市群@@，尤其是哈长城市群的平均分@@最低@@，说明其法治政府@@@@建设水平相对落后@@。成渝城市群@@、京津冀@@城市群和@@长江中游@@城市群的最高分@@@@、最低分@@和@@平均分@@相对接近@@，说明其在@@七个@@城市群中处于居中水平@@。
简政放权@@与行政审批制度改革稳步推进@@
——政府@@机构设置和@@职能@@配置优化仍需完善@@，应急管理能力需要提高@@
《报告@@》指出@@，当前我国地方政府@@依法履行政府@@职能@@的总体情况较好@@，绝大多数城市采取了多种措施加强推进政府@@机构@@、职能@@、权限@@、程序@@、责任的法定化@@，同时在@@简政放权@@@@、行政审批制度改革方面也取得较大进展@@，权力清单制度运行良好@@。“依法全面履行政府@@职能@@@@”一级指标上一年@@度平均得分@@为@@76.23分@@，本年@@度平均的得分@@为@@82.81分@@，上升@@幅度较为明显@@。
简政放权@@与行政审批制度改革方面取得较大进展@@。在@@行政审批事项的取消@@、下放@@、承接和@@公开方面@@，有@@77%的城市做到了及时有@@效公开@@；20%的城市基本落实了简政放权@@@@，并公布了取消@@、下放@@和@@保留的行政审批事项@@。99%的城市公布了政府@@各部门的权力清单@@，并且视情况及时调整更新@@，页@@面@@较为简洁明了@@。
在@@线审批网站有@@较大改进@@，但在@@@@线审批便捷性仍需完善@@。相较于去年@@@@，各地对行政审批在@@线办理网站进行了改进@@：所有@@被评估城市的政务@@网站均建设完毕@@，绝大部分@@城市开通了行政审批网上办事大厅并实现@@了行政审批在@@线办理@@。值得一提的是@@，去年@@本项指标得到@@0分@@的@@7个@@城市在@@@@2017年@@都有@@较大进步@@，不仅优化了政务@@网站@@，还建立了网上办事大厅@@（行政审批在@@线大厅@@）。
与此同时@@，部分@@被评估城市仍然存在@@着机构臃肿@@、行政审批事项无专栏@@、重大安全生产事故多发@@、应急管理建设形式化@@等问题@@。
政府@@机构设置和@@职能@@配置仍需优化@@。从@@评估整体结果来看@@，政府@@机构设置和@@职能@@配置相对合理的城市占被评估城市的六成左右@@，但还有@@近一半的城市政府@@机构数目过多@@，机构设置不够精简@@，仍存在@@着一定的随意性@@。
应急管理建设形式化@@，重大安全生产事故多发@@。《报告@@》指出@@，仍有@@一半以上的城市应急预案建设不完备@@，具体问题包括覆盖面少@@，分@@类不详细@@，内容不全面等@@。对上级预案照搬照抄的情况较为常见@@，使得应急预案的针对性和@@可操作性都较差@@。重大安全隐患突出@@，在@@评估的@@100个@@城市中@@，有@@46%的评估城市发生过一次@@或两次@@较大安全事故@@，其中@@北京@@、广州@@、深圳@@等特大型一线城市的安全风险防范与治理仍面临较大挑战@@。
为此@@，《报告@@》建议@@，各地方政府@@应当进一步优化政府@@机构设置@@，提高行政审批在@@线办理便捷程度@@，实现@@行政审批清单的清晰化@@，加强突发事件的风险防控与治理@@。
组织领导仍是法治政府@@@@建设的薄弱环节@@
《报告@@》在@@对@@100个@@城市进行观测评估后发现@@，组织领导仍是法治政府@@@@建设的薄弱环节@@。各地方政府@@对法治政府@@@@建设工作在@@观念上的重视程度@@、在@@工作中的推进力度和@@在@@组织上的保障强度还需要进一步加强@@。
“法治政府@@@@建设的组织领导@@”指标总分@@为@@80分@@，被评估的@@100个@@城市的平均得分@@仅为@@47.22分@@，依然处在@@及格线以下@@。其中@@，得分@@最高的城市为@@72分@@，得分@@最低的城市为@@15分@@，排名前五的城市分@@别是天津@@（72分@@）、南宁@@（66分@@）、临沂@@（65分@@）、深圳@@（63分@@）、信阳@@（63分@@）。
评估结果显示@@@@，在@@强化法治政府@@@@建设的组织领导@@方面@@，被评估政府@@取得了一定的成就@@：首先@@，未按规定公布法治政府@@@@建设情况报告@@的城市数量减少@@，从@@上年@@度的@@@@81个@@下降到本年@@度的@@@@46个@@，进步明显@@；其次@@@@，政府@@常务会议对法治政府@@@@建设的讨论频次@@加速增长@@，今年@@该项的平均得分@@率首次@@突破及格线@@，达到@@66.55%，可见@@法治政府@@@@建设工作被提到了更为优先的位置@@；第@@三@@，被评估政府@@日@@益重视强化自@@身法治能力建设@@，其中@@“领导干部的法治思维培养@@”的平均得分@@率为@@@@86.2%，“政府@@法律顾问开展工作情况@@”的平均分@@得分@@率为@@76%，是六个@@观测点中得分@@率最高的两个@@@@，体现了地方政府@@对强化自@@身法治能力的重视@@。
尽管有@@上述成绩@@，组织领导仍然是法治政府@@@@建设中的薄弱环节@@，这突出表现在@@以下几个@@方面@@：
第@@一@@，法治政府@@@@建设情况报告@@的公布状况仍然不尽理想@@，党政主要负责人作为法治建设第@@一@@责任人的职责亟待落实@@。如@@在@@本次@@评估中@@，有@@3个@@城市在@@@@2017年@@第@@一@@季度后延迟公布上一年@@度法治政府@@@@建设情况@@，有@@43个@@城市政府@@未公布上一年@@度法治政府@@@@建设情况@@，未按规定期限公布的政府@@比例为@@46%。可见@@，依然有@@不少城市的党政主要负责人在@@一定程度上欠缺推进法治政府@@@@建设各项工作的意识@@。
第@@二@@，设置独立法制机构的城市比例在@@区县一级呈现断崖式下跌@@。在@@被评估的@@@@100个@@城市中@@，有@@91%的市政府@@设置了独立的政府@@法制办@@，而这些城市下辖的@@1090个@@区县中仅有@@@@236个@@区县政府@@设置了独立的法制机构@@，只占到总数的@@21.7%。设置独立法制机构的比率断崖下跌@@，可见@@政府@@层级越低@@，越容易忽略法治政府@@@@建设的组织保障@@。
第@@三@@，政府@@常务会议关于法治政府@@@@建设的议题多为对中央要求的部署@@，缺少针对地方重点难点问题的主动探索@@。从@@具体的议题情况看@@，各地法治政府@@@@建设议题在@@主题和@@时机选择上呈现较大的相似性@@，多为在@@党中央国务院出台相应文件或者要求后部署开展@@。有@@关常务会议报道的措辞和@@领导发言也多是对中央要求的贯彻落实@@，缺少就本地问题的研究讨论@@，针对性不足@@。
第@@四@@，依法行政工作考核力度仍不足@@，相关部门监督缺位@@。2016年@@，有@@68个@@市政府@@对@@2016年@@或@@2015年@@的依法行政工作进行了考核@@，其中@@，只有@@@@4个@@市政府@@公布了考核发现的针对具体单位的问题或向人大@@、党委报告@@了考核情况@@。部分@@城市在@@考核中体现了问题反馈环节@@，但没有@@进一步明确具体问题并提出相应对策@@；少数城市在@@公布的考核结果中指出@@了各部门普遍存在@@的问题@@，但概括略显笼统@@，缺少实质性评价和@@建议@@@@。
第@@五@@，领导干部法治思维培训在@@形式上较为单一@@。整体来看@@，多数城市都能达到@@新@@《纲要@@》和@@指标中对培训@@、讲座的数量要求@@。然而@@，从@@具体形式上看@@，绝大多数城市都是通过在@@常务会议上针对具体的某部法律进行学习@@。学法活动虽然符合学习内容和@@次@@数的要求@@，也在@@一定程度上增加了领导干部对法律知识的了解@@，但若要切实提高法律思维@@，帮助其做到遵法@@、守法@@，则还需要丰富培训的形式@@、深化培训的内涵@@。
规范性文件法治化进程缓慢@@，问题明显@@
作为实施行政管理的重要抓手@@，行政规范性文件数量最多@@、使用范围最广@@，且具有@@反复适用性和@@普遍约束力@@，对公民@@、法人或者其他组织的权益产生较大影响@@。对规范性文件进行有@@效的监督和@@控制@@，有@@助于推进法治政府@@@@建设进程@@。然而@@，《报告@@》在@@对@@100个@@城市观测评估后发现@@，地方政府@@行政规范性文件法治化进程缓慢@@@@，问题明显@@，已经成为当前持续@@、深入建设法治政府@@@@的一大障碍@@。
《报告@@》显示@@，“行政规范性文件制定的制度化和@@规范化@@”这一指标得分@@率呈现逐年@@增长趋势@@，从@@2014年@@度的@@39.75%上升@@至@@86.40%，反映出地方政府@@对行政规范性文件制定程序@@的日@@渐重视@@。相比之下@@，相关制度的实施情况得分@@率较低@@，进步不明显@@，如@@“三统一@@”制度的实施情况这一指标@@，2014年@@得分@@率仅为@@32.10%，2017年@@仅为@@33.10%，再比如@@定期清理制度的实施情况这一指标@@@@，2014年@@为@@60%，2017年@@为@@63%。这充分@@说明确保基础性程序@@制度的良好实施应当成为当前乃至今后的重中之重@@。
目前@@，国家层面尚未对行政规范性文件作出明确界定@@，导致地方政府@@@@“各自@@为政@@”的现象较为普遍@@。一方面@@，行政规范性文件体量庞大@@，违法风险高@@。在@@各级行政机关公布的规范性文件目录中@@，很多规范性文件仅是简单重申法律法规规章@@，其存在@@的必要性需要进一步审视@@；另一方面@@@@，地方政府@@对规范性文件的制定主体@@@@混乱@@，未直接对公民@@权利产生影响的内部工作规则@@、党委文件@@、办事机构@@（如@@办公厅@@、办公室@@）发布的文件均出现在@@行政规范性文件专栏中@@；此外@@，行政规范性文件语言表述不规范@@、篇章结构安排逻辑不严谨@@，文件本身质量不高@@，甚至存在@@违法越权等现象@@。
《报告@@》指出@@，准确界定行政规范性文件的内涵和@@外延@@，是实现@@规范性文件法治化的基础@@。由中央立法作出顶层设计是尽快结束@@当前地方政府@@@@“分@@而治之@@”局面的必要之举@@。建议@@参考@@《行政法规制定程序@@条例@@》和@@《规章制定程序@@条例@@》的基本思路@@，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规@@，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定@@、制定条件@@、制定主体@@@@、制定程序@@以及监督与问责等方面@@。
此外@@，亦要建立配套的全过程辅助@@、保障机制@@,包括建立严格的事前审查机制@@，通过制定条件@@设定@@、立项程序@@控制以及@@“成本效益分@@析@@”等制度确保制定之必要性@@；借助互联网@@平台@@的大数据功能@@，实现@@行政规范性文件全方位公开@@，可建立以下四个@@数据库@@：现行有@@效的行政规范性文件目录库@@、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库@@、行政规范性文件备案库@@、行政规范性文件定期清理及结果公布库@@；强化三统一@@制度@@，注重备案和@@定期清理@@，确保行政规范性文件的合法性@@；夯实行政机关法制机构的监管职责@@，实现@@对各类行政规范性文件的@@“一体建设@@”和@@“共同推进@@”。
